Los sistemas de garantía de depósitos I

Los sistemas de garantía de depósitos
como promotores de la
estabilidad financiera
Luis Javier García Macarrón
1. INTRODUCCIÓN
Se ha escrito, probablemente en un intento de buscar una frase feliz,
que la historia de los sistemas financieros es la historia de las crisis de
las entidades (1) que los integran. Sin recurrir a una posición tan extrema,
sí es cierto que el desarrollo de los sistemas bancarios ha estado
unido a crisis bancarias que han dado lugar a una serie de medidas,
variables en cada momento histórico, para prevenirlas o para minimizar
sus consecuencias sobre el conjunto del sistema, la economía real y, en
definitiva, sobre la sociedad.
Las crisis bancarias no son cosa del pasado. Se seguirán produciendo,
pues la dinámica del mercado y el incremento de la competencia
llevan a la expulsión natural del mismo de las entidades más ineficientes
o peor gestionadas, expulsión que generalmente se produce a través de
procesos traumáticos de crisis.
Las importantes funciones del sistema bancario como elemento clave
del funcionamiento eficaz del sistema de pagos, como intermediario entre
prestamistas y prestatarios, y como transmisor de las medidas de política
monetaria, constituyen, junto con la defensa del pequeño ahorrador, las
razones básicas de la regulación y de la estrecha vigilancia de las autoridades
sobre el desarrollo operativo de las entidades bancarias.
La transformación de pasivos exigibles a corto plazo, con costes para
la banca más o menos fijos, en activos ilíquidos, con niveles de riesgo elevados
y rendimientos variables, constituye la razón de ser de los bancos,
pero los convierte en vulnerables ante retiradas masivas de depósitos.
Las peculiares características de la actividad bancaria —un negocio
cuyo soporte básico es la confianza del conjunto de la sociedad y sobre
el que ésta tiene escasas posibilidades reales de control— hacen que
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NOTA: Este artículo es responsabilidad del autor.
(1) En este trabajo se utilizarán indistintamente las expresiones «entidades bancarias» o simplemente
«entidades» para referirse a todas las entidades de depósito, cualquiera que sea la forma jurídica
que adopten.
ESTABILIDAD FINANCIERA
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cualquier sospecha o rumor, incluso infundados, pueda desencadenar
una carrera entre los depositantes para retirar sus ahorros. Situaciones
de esta naturaleza abocarían a cualquier entidad, por solvente que fuera,
a la suspensión de pagos y, probablemente, a la quiebra, tras un proceso
de liquidación precipitada de activos, en busca de la liquidez necesaria
para hacer frente a las demandas de sus clientes.
El conocimiento público del quebranto experimentado por los depositantes
podría desencadenar una pérdida de confianza en el sistema bancario
en general, provocando la extensión de la crisis a otras entidades.
Añadiendo a esto las fuertes relaciones interbancarias, el resultado final
podría llegar a ser la desaparición de una parte más o menos importante
del sistema bancario del país.
No es objeto de este trabajo el análisis de las causas de las crisis
bancarias. Respecto a su prevención y resolución, han sido numerosos
los instrumentos utilizados, bien con intención de evitarlas o para afrontar
su resolución con los menores costes sociales posibles. El establecimiento
de regulaciones de la actividad bancaria, la supervisión prudencial de
la misma, el aumento y mejora en la calidad de la información que las
entidades deben ofrecer a los mercados, la suspensión temporal de la
convertibilidad o de la disponibilidad de los depósitos bancarios (el hoy
tan popular «corralito»), el establecimiento de reservas obligatorias o la
intervención de las autoridades como prestamistas en última instancia
constituyen una muestra de los mecanismos empleados en este sentido.
La experiencia adquirida en los últimos decenios en el manejo de las
crisis bancarias ha aportado notables avances en el papel otorgado a la
regulación de la actividad bancaria, a la supervisión prudencial sobre las
entidades, al

Este planteamiento lleva al concepto de «red de seguridad financiera
», órgano u organismo virtual, es decir, no constituido formalmente
como tal, que integra las funciones de regulación, supervisión, garantía
de depósitos y prestamista en última instancia, mediante una estrecha
colaboración, formalizada o no, entre las autoridades responsables de
cada una de las respectivas funciones.
La regulación bancaria, el primer elemento de esta red, es de una
importancia capital. Unas normas rigurosas y coherentes de acceso a la
actividad bancaria, que valoren y contrasten adecuadamente la capacidad
profesional y la honorabilidad personal de quienes van a marcar las
directrices de la actividad de la entidad; unas exigencias de solvencia de
ESTABILIDAD FINANCIERA
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los accionistas principales y de compromiso con la entidad a través de un
volumen de capital mínimo; unos requerimientos de recursos propios en
función del riesgo asumido, etc., constituyen una primera y fundamental
línea de protección del sistema bancario frente a las consecuencias de
una administración de las entidades negligente, equivocada o incluso
fraudulenta.
El segundo pilar de la red de seguridad financiera está constituido por
la supervisión prudencial de las entidades. De poco sirven unas normas
eficientes y de elevada calidad técnica si no existe una supervisión bancaria,
bien capacitada y dotada de suficientes medios técnicos y humanos,
que verifique su estricto cumplimiento y esté facultada para proponer
o imponer sanciones o medidas correctivas a aquellas entidades que
vulneren las normas básicas, o pongan en peligro su propia estabilidad y,
con ella, la del sistema.
No obstante, por eficaces que sean la regulación bancaria y la supervisión
prudencial, nunca podrán evitar todas las situaciones de crisis.
Además, pretenderlo sería un costoso error, ya que la disciplina del mercado
debe expulsar de este a las entidades más ineficientes y peor gestionadas
que no hayan sido previamente cerradas por la autoridad.
El tercer elemento de la red de seguridad financiera, el sistema de
garantía de depósitos, ha de hacer efectiva su presencia cuando las
medidas preventivas han resultado insuficientes. La eficaz colaboración
entre los integrantes de la red de seguridad financiera ha de permitir, en
función de las características de la crisis —posibilidades de contagio a
otras entidades, repercusiones previsibles a nivel nacional e internacional,
coste estimado de las distintas actuaciones, etc.—, establecer las
medidas más adecuadas para su resolución, bien sea el reembolso a los
depositantes de los importes asegurados y la liquidación de la entidad,
bien la instrumentación de medidas de ayuda y saneamiento a favor de la
entidad, para su posterior venta, normalmente a otra entidad solvente.
Con todo, un sistema de garantía de depósitos está diseñado para
manejar un número limitado de crisis simultáneas o consecutivas. Para
afrontar una crisis sistémica, o que amenace con convertirse en sistémica,
cobra importancia la figura del prestamista en última instancia.
Su función tradicional ha sido resumida por Charles P. Kindleberg en
los siguientes términos: «El papel que debe jugar un prestamista en última
instancia se ve envuelto en una ambigüedad, rayana en la duplicidad.
Hay que comprometerse a no rescatar ni a los bancos comerciales ni a
los de negocios que empiecen a tener problemas, ya que de este modo
se les obliga a responsabilizarse de sus acciones; sin embargo, sí hay
que echarles una mano cuando efectivamente atraviesen dificultades,
puesto que de lo contrario estas podrían propagarse.»
Legalmente, es frecuente que el prestamista en última instancia solo
pueda actuar con entidades individuales que, habiendo ajustado su acti-
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vidad a las buenas prácticas bancarias, se enfrenten a problemas transitorios
de liquidez. Y este no es, frecuentemente, el caso de las entidades
que sufren u

Este sistema, aún hoy el más extendido, tiene la ventaja de su simplicidad.
Sin embargo, no tiene presente el distinto nivel de riesgo que cada
entidad asume, ni, por tanto, el riesgo que transfiere al sistema de garantía.
Se produce, así, un subsidio hacia las entidades más arriesgadas.
Además, eleva el riesgo moral. Para evitar estos inconvenientes, se han
comenzado a introducir aportaciones diferenciadas, ajustadas en función
del riesgo asumido por cada entidad.
Estos nuevos enfoques no están exentos de inconvenientes. En primer
lugar, es evidente la dificultad de medir el riesgo global asumido por una
entidad, producto de numerosos riesgos diferentes. Para solucionarla, se
han propuesto dos alternativas.
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173
La primera, la utilización de la medición de riesgos que ya se realiza
para evaluar el nivel del capital regulatorio, es la más asequible, ya que
no requiere gastos adicionales para su implantación. Sin embargo, plantea
cierta superposición con los requerimientos de recursos propios, que
cumplen una función similar. Además, si se pretende que este método
resulte efectivo, las aportaciones correspondientes a cada escala de riesgo
deberían estar suficientemente diferenciadas como para ejercer un
efecto desincentivador hacia la mayor asunción de riesgo. Esto, que en
términos de riesgo moral resultaría positivo, tal vez no lo sea en términos
de una óptima asignación de recursos.
La segunda alternativa, plantear un método distinto para la medición
de los riesgos, resultaría excesivamente gravosa en términos de sobrecarga
administrativa para las entidades, y requeriría, para su verificación,
unos equipos humanos que harían más onerosas las aportaciones.
Otro aspecto que cabe considerar es el efecto desestabilizador que
un incremento de su aportación podría tener sobre la situación de una
entidad. La elevación de la aportación de una entidad, si llegara a ser
conocida por el mercado, podría dar lugar a la retirada de fondos por
los depositantes no asegurados. Para paliar este efecto, se ha propuesto
considerar reservadas las relaciones entre el sistema de garantía y sus
miembros, de forma que no se conozca públicamente el escalón de riesgo
en el que estos se hallan encuadrados. Sin embargo, esta posibilidad
es poco coherente con la decisión de los supervisores y sistemas de garantía
de fomentar la transparencia en la información que las entidades
han de facilitar a los mercados, para que estos puedan ejercer la función
disciplinaria que les corresponde.
1.4. Problemas que plantea el seguro de depósitos
Los sistemas de garantía de depósitos se han enfrentado, desde sus
primeras experiencias, a críticas doctrinales basadas tanto en las distorsiones
a que su existencia da lugar en la asignación eficiente de los
recursos por el mercado, como en los problemas asociados con el riesgo
moral que crean.
En lo que a la asignación de recursos se refiere, se ha planteado, en
primer lugar, que la existencia de los sistemas de garantía implica una
subvención implícita a la intermediación que realizan las entidades bancarias,
frente a cauces de financiación alternativos, como los mercados
de valores, tanto mayor cuanto más elevada sea la presencia pública en
dichos sistemas y en sus procedimientos de actuación.
En segundo lugar, se ha planteado si la garantía de los depósitos
incentiva que las entidades otorguen financiaciones más arriesgadas o,
por el contrario, alientan una menor asunción de riesgos, que podría ir en
detrimento de la financiación bancaria otorgada a determinados sectores
de la economía. Aunque en este tema haya menos unanimidad que en
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174
el mencionado en el párrafo anterior, la opinión casi unánime es que los
sistemas de garantía incentivan un comportamiento más arriesgado de
las entidades, coherente con lo que siempre sucede en presencia de fenómenos
de riesgo moral.
Por su parte, el riesgo moral asociado a la impla

Suelen excluirse también, por razones no solo de riesgo moral, sino
también de ética, los depósitos de los administradores y directivos de la
entidad en crisis, de los accionistas significativos, de los auditores, de las
empresas del grupo económico de la entidad, etc.
Las limitaciones al alcance de la garantía también tienen como objeto
reforzar la disciplina de mercado. Responden, en este caso, a la idea de
que los grandes depositantes deben controlar y vigilar las actividades
de las entidades, y están capacitados para hacerlo. Para ello, el riesgo de
sufrir pérdidas en su inversión, en la parte que exceda de la cobertura
garantizada, resulta el mejor estímulo.
No obstante, una vez establecido el alcance de la garantía en un determinado
nivel, resultaría fácil evitarlo, dividiendo el importe de un depósito
en varios, de forma que todos ellos quedasen por debajo del nivel de
la garantía. Para evitar estas actuaciones, la cobertura se establece por
depositante y por entidad. En el caso de depósitos cuyos titulares son
dos o más personas, la garantía se aplica a cada uno de los titulares a
prorrata de su participación en el depósito, o a partes iguales si no consta
una participación diferente.
A este respecto, hay que mencionar la existencia de mediadores
especializados cuya actividad consiste en dividir los recursos de sus
clientes en fracciones inferiores al límite de la garantía y en depositarlas
a nombre de estos en distintas entidades, eligiendo además las de mayor
perfil de riesgo, que son las que ofrezcan una remuneración superior.
Esta práctica ha suscitado el correspondiente debate sobre el aumento
del riesgo que transfiere al sistema de garantía, y sobre las posibles
formas de evitarlo. En este marco, se ha propuesto que la cobertura se
aplique, cualquiera que sea su nivel, sobre el conjunto de depósitos en el
sistema bancario que tengan un mismo titular.
Aunque las limitaciones a la extensión y alcance de la garantía constituyan
elementos útiles a la hora de reducir el riesgo moral, de fomentar
la disciplina de mercado y de limitar los riesgos a los que el sistema de
garantía se halla sometido, su puesta en práctica no es en absoluto homogénea.
Así, respecto a la extensión, hay sistemas que excluyen de
cobertura los depósitos en divisas o los depósitos en sucursales en el
extranjero; por el contrario, hay otros que incluyen los depósitos de los
fondos de pensiones o los de las Administraciones Públicas.
En cuanto al alcance, las diferencias son igualmente amplias. Incluso
en países cuyos sistemas de garantía operan en condiciones similares,
como son los miembros de la Unión Europea cuyas legislaciones
nacionales se han adaptado a la Directiva 94/19, las diferencias en el
alcance de la cobertura son notables, desde el mínimo de 20.000 euros
establecido en dicha Directiva, hasta la cobertura prácticamente ilimitada
del peculiar caso alemán, compuesto por dos sistemas de garantía, uno
público y otro privado, que se complementan.
ESTABILIDAD FINANCIERA
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Resulta difícil establecer el nivel que debe alcanzar la cobertura para
que constituya una protección eficaz sin incrementar en exceso el riesgo
moral. A este respecto, Gillian García sugiere una sencilla regla, según la
cual la cobertura debería establecerse entre una y dos veces el PIB per
capita del país. En la Unión Europea, según datos referidos al año 2000,
la cobertura de cuatro sistemas de garantía excedía holgadamente la
proporción de 2 a 1 sobre el PIB per capita, mientras que siete países no
alcanzaban ni siquiera una vez dicha magnitud.
Otros instrumentos utilizados para reducir el riesgo moral y potenciar
la disciplina de mercado son el coaseguro y la cobertura decreciente.
El coaseguro consiste en una franquicia en la garantía ofrecida, de forma
que, en el caso de tener que hacer frente al reembolso de depósitos, se
compartan las pérdidas entre el depositante y el sistema de garantía,
aunque en diferentes proporciones. La Directiva antes citada admite un

2. ORÍGENES Y FUNDAMENTOS DE LA GARANTÍA DE DEPÓSITOS.
LA FEDERAL DEPOSIT INSURANCE CORPORATION (FDIC)
Aunque está extendida la creencia de que la FDIC estadounidense
fue, cronológicamente, el primer sistema de garantía de depósitos, en el
siglo XIX y en los primeros años del siglo XX ya hubo en Estados Unidos
LOS SISTEMAS DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS COMO PROMOTORES DE LA ESTABILIDAD FINANCIERA
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algunas experiencias a nivel de diversos estados, que, a principios de la
década de los treinta, habían dejado de existir.
Como recoge Garrido Torres, en 1924 Checoslovaquia fue pionera
en la creación de un doble sistema de garantía de depósitos, de ámbito
nacional y con amplias facultades sobre las entidades adheridas, cuyas
elevadas pérdidas obligaron a su intervención por las autoridades.
Con todo, la influencia definitiva sobre la creación y funcionamiento de
los sistemas de garantía de depósitos que hoy conocemos hay que atribuírsela
al establecimiento, en 1933, de la FDIC en Estados Unidos, por
lo que, a continuación, se realiza una breve descripción de dicho proceso
y de sus principales características.
2.1. Orígenes
La FDIC se originó como reacción de urgencia ante las crisis bancarias
producidas hacia finales del decenio de 1920 y principios del siguiente,
en los comienzos de la Gran Depresión. Entre comienzos de 1929 y
marzo de 1933, más de 6.000 de los 34.000 bancos entonces existentes
en el país cerraron sus puertas, como consecuencia de una serie de
oleadas de retiradas de fondos. Los bancos que sobrevivieron incrementaron
sus niveles de reservas de dinero en efectivo y redujeron la concesión
de créditos, de modo que, entre marzo de 1929 y finales de 1932,
los préstamos se redujeron en un 64 %. Los depositantes perdieron la
confianza en el sistema bancario y le retiraron sus ahorros. Mientras los
depósitos bancarios se redujeron un 20 % entre enero de 1929 y finales
de 1931, los de las Cajas Postales de Ahorros, que estaban garantizados
hasta 2.500 dólares, crecieron un 400 %.
Cuando el Presidente Roosevelt tomó posesión de su cargo, en marzo
de 1933, abordó la tarea de sanear el sistema financiero. Declaró un
cierre bancario de urgencia, que al final duró seis días, y aseguró que
solo volverían a abrir los bancos solventes. La confianza del público se
recuperó de forma casi inmediata: durante las dos primeras semanas
siguientes al final del cierre, la circulación fiduciaria se redujo en 600 millones
de dólares, al colocar los depositantes su efectivo en las entidades
bancarias de la nación. Muchos bancos, sin embargo, no volvieron a abrir
sus puertas, lo que generó una fuerte presión sobre las autoridades para
que diseñasen una solución más duradera para afrontar las crisis bancarias
y potenciar la estabilidad del sistema financiero.
2.2. La Banking Act de 1933
La solución legislativa se materializó en la Ley Bancaria (Banking Act)
de 1933, conocida como Glass Stegall Act, que, entre otras reformas,
incluía los dos grandes pilares del sistema de garantía de depósitos. El
primero era la instauración de un sistema nacional de garantía de depó-
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178
sitos, que aportaba una cobertura temporal a los depósitos hasta el límite
de 2.500 dólares. El segundo pilar consistió en la creación de la FDIC,
que se diseñó como un mecanismo de liquidación rápida del activo de las
entidades bancarias quebradas. La FDIC recibió inicialmente unas aportaciones
de capital de 150 millones de dólares del Tesoro y otros 130
millones de los bancos de la Reserva Federal.
2.3. Los posteriores incrementos de la cobertura
Como se ha indicado, la red de Cajas Postales de Ahorro, que tenía
garantizados sus depósitos por un valor máximo de 2.500 dólares, se
había convertido en competidora de un sistema bancario agobiado. Para
nivelar el terreno competitivo, la garantía temporal de los depósitos bancarios
se convirtió en permanente en 1935, año en el que se incrementó
el límite de la cobertura hasta los 5.000 dólares. Esta fue la prime

3. LA GARANTÍA DE DEPÓSITOS EN LA NORMATIVA EUROPEA
El proceso de integración económica europea no podía dejar al margen
los sistemas de garantía de depósitos. Su proceso de armonización,
no exento de dificultades, culminó con la promulgación de la Directiva 94/
19/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994.
3.1. Antecedentes
Tras varios intentos fallidos de establecer una armonización mínima
en los sistemas de garantía, la Comisión Europea emitió el 22 de diciembre
de 1986 una recomendación, como tal no vinculante, para promover
el establecimiento de sistemas de garantía en los países miembros que
aún no dispusiesen de ellos e impulsar unas condiciones mínimas comunes
para los sistemas existentes. Eran las siguientes:
• Que se garantizase una indemnización a los depositantes que no
dispusieran de medios para valorar adecuadamente la política de
las entidades a las que hubieran confiado sus depósitos.
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179
• Que los sistemas de garantía proporcionasen cobertura a todos los
depositantes, incluidos los de las sucursales de entidades de crédito
cuya sede social se encontrase en otro Estado miembro.
• Debían distinguirse con precisión los mecanismos previos a la liquidación
y los de indemnización posteriores a la misma.
• Se deberían establecer con claridad los criterios de indemnización y
las formalidades que habrían de cumplirse para beneficiarse de ella.
Años después, la creciente integración de los mercados propició la publicación
de la Directiva 94/19/CE, del Parlamento Europeo y de Consejo, de
30 de mayo de 1994, relativa a los sistemas de garantía de depósitos.
3.2. La Directiva comunitaria
La Directiva no pretende una armonización total de los sistemas de
garantía, limitándose a homogeneizar sus aspectos fundamentales.
3.2.1. El principio de adhesión obligatoria
La Directiva admite la existencia de más de un sistema de garantía de
depósitos en cada Estado miembro, pero este ha de asegurarse de que
todas las entidades que haya autorizado pertenezcan a alguno de ellos.
Cabe eximir a una entidad de crédito cuando sea miembro de un sistema
que reúna determinadas características, que proteja a la propia entidad y que
proporcione a sus depositantes una protección al menos equivalente a la
que ofrecen los sistemas de garantía de depósitos.
La segunda de las excepciones se refiere a la exclusión de una
entidad de un sistema de garantía. La entidad podrá seguir aceptando
depósitos solo si, antes de su exclusión, ha tomado medidas alternativas
que garanticen que los depositantes gozarán de una protección al menos
equivalente a la ofrecida por el sistema.
3.2.2. Atribución de la responsabilidad al país de origen
En este tema, la Directiva es consecuente con los principios que inspiran
la creación del mercado único bancario. Si la supervisión prudencial
de la solvencia de las entidades de crédito se atribuye al supervisor del
país de origen, es lógico que sea el sistema de garantía de dicho país el que
asuma la cobertura de los depósitos de todas las sucursales radicadas
en los distintos países de la Unión Europea.
Las notables diferencias que existían entre los sistemas de garantía
de los distintos países aconsejaron introducir en la Directiva las cláusulas
conocidas como non export y topping up.
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La primera, cuya vigencia finalizaba el 31 de diciembre de 1999 y
no ha sido renovada, impedía la exportación a otros países, a través de
las sucursales, de regímenes de cobertura más favorables. La segunda,
aún vigente, permite a las sucursales de entidades cuya sede social se
encuentre en otro país miembro adherirse al sistema de garantía del país
de acogida, solo si la cobertura ofrecida por este es superior a la del sistema
de su país de origen y por la diferencia entre ambas coberturas.
Además, la Directiva encomienda a los Estados miembros el establecimiento
de normas que limiten la utilización con fines pub

• Que las autoridades supervisoras competentes hayan determinado
que la entidad en cuestión se encuentra, de momento, en la imposibilidad
de restituir los depósitos y no parezca tener perspectivas de
poder hacerlo. Tal determinación habrá de hacerse lo antes posible
y, a más tardar, 21 días después de haber comprobado por primera
vez que la entidad no ha logrado restituir depósitos vencidos y exigibles.
• Que alguna autoridad judicial haya adoptado una decisión que
tenga el efecto de suspender la capacidad de los depositantes de
reclamar contra dicha entidad.
En ambos casos, el titular del depósito tendrá derecho al cobro de la
indemnización en el plazo máximo de tres meses. Cuando medien circunstancias
excepcionales, el sistema de garantía podrá solicitar a las
autoridades competentes una prórroga de este plazo no superior a tres
meses, sin que puedan concederse más de tres prórrogas en total.
4. EL CASO ESPAÑOL. LOS FONDOS DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS
COMO INSTRUMENTOS DE SANEAMIENTO DEL SISTEMA
FINANCIERO
El sistema financiero español sufrió su primera convulsión de importancia
de la era moderna en los años 1881 y 1882, cuando se produjeron
numerosas quiebras y cierres de instituciones bancarias, muchas de
ellas radicadas en Barcelona.
ESTABILIDAD FINANCIERA
182
Desde esta época y hasta 1936, hubo algunos casos aislados de bancos
que quebraron, suspendieron pagos o fueron absorbidos por otros,
ocasionalmente interviniendo el Banco de España mediante la concesión
de préstamos de liquidez. El episodio más notorio fue la crisis del Banco de
Barcelona en 1920, que dio lugar a la promulgación de la Ley de Suspensión
de Pagos de 1922.
Desde la Guerra Civil y hasta que, en 1978, se manifestó la crisis
bancaria más importante del sistema financiero español, fueron muy escasos
los episodios de bancos en dificultades. Se resolvieron mediante
absorciones por otras entidades, normalmente con intervención y ayudas
del Banco de España.
4.1. El final de la década de los setenta. La aparición de la crisis
Entre 1978 y 1983, 51 de los 108 bancos existentes, con unos recursos
ajenos que suponían el 18 % de los del sector bancario, se vieron
inmersos en la crisis. Esta comenzó afectando, en 1978 y 1979, a pequeños
bancos que, en conjunto, representaban en torno al 1 % del total de
los depósitos bancarios. Luego, a partir de 1980, se fue extendiendo a
bancos y grupos bancarios de tamaño mediano, algunos con un pasivo
superior a 1.200 millones de euros, y alcanzó su punto de mayor gravedad,
en 1983, con el grupo de bancos de Rumasa, cuyos recursos ajenos
alcanzaban una cifra próxima a los 3.600 millones de euros.
En conjunto, los 51 bancos afectados tenían un volumen de depósitos
de alrededor de 9.600 millones de euros, distribuidos en más de cinco
millones de cuentas, y proporcionaban ocupación a más de 35.000 personas.
Con unos años de retraso, la crisis bancaria se extendió, aunque con
menor gravedad, a las cajas de ahorros y a las cooperativas de crédito.
El Fondo de las Cajas hubo de intervenir en 14 ocasiones; por su parte,
el Fondo de Cooperativas solucionó dificultades que afectaron a 28 de
sus miembros. Con todo, las intervenciones del Fondo de Bancos son las
que presentan mayor interés y, por tanto, en las que se hará un mayor
hincapié en este apartado.
4.2. Marco de la crisis
En los primeros años de la década de los setenta, la economía española
no pudo sustraerse a la situación que se estaba produciendo en los
restantes países: la fase recesiva del ciclo se veía agravada por la primera
crisis petrolífera, aumentando la inflación, reduciendo los ritmos de
crecimiento, ocasionando una crisis industrial importante y multiplicando
los desequilibrios del comercio exterior.
Esta situación encontró a las entidades bancarias españolas en proceso
de adaptación al nuevo marco legislativo, menos intervencionista,
LOS SISTEMAS DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS COMO PROMOTORES DE LA ESTABILIDAD FINANCIERA
183
establecido a lo largo de la década anterior. A e

ESTABILIDAD FINANCIERA
184
El Fondo, tal y como había sido concebido, solo solucionaba parcialmente
el problema de los depositantes y no tenía ninguna función en el
tratamiento de bancos en dificultades. Para solucionar este problema, se
constituyó Corporación Bancaria, S.A., sociedad en cuyo capital participaban
al 50 % el Banco de España y la banca privada. Sus objetivos
eran asumir la gestión de bancos en dificultades tras la toma de control
accionarial de los mismos, llevar a cabo su saneamiento y, finalmente,
enajenar la participación en estos bancos.
Profundizando en esta vía, mediante el Real Decreto-Ley 4/1980 y el
Real Decreto 567/1980, ambos de 28 de marzo, se modificó profundamente
el Fondo. Además de su finalidad inicial de garantizar depósitos
bancarios, se amplió su objeto a «la realización de cuantas actuaciones
estime necesarias para reforzar la solvencia y funcionamiento de los
bancos, en defensa de los intereses de los depositantes y del propio
Fondo».
Para ello, se le dotó de personalidad jurídica pública, con plena capacidad
para el desarrollo de sus fines en régimen de derecho privado. Se
fijó su régimen fiscal, quedando exento del impuesto de sociedades y de
los impuestos indirectos en los que fuera sujeto pasivo.
Sería regido por una Comisión Gestora compuesta por cuatro representantes
del Banco de España, uno de los cuales ostentaría la Presidencia,
y cuatro de la banca privada.
Su financiación se fijó mediante aportaciones anuales de sus miembros,
y otra aportación anual equivalente del Banco de España. Asimismo,
podía recibir anticipos del banco emisor si sus necesidades lo requerían,
con un máximo de cuatro anualidades de las aportaciones antes
citadas, límite que tuvo que ser suprimido posteriormente.
Se dotó al Fondo de facultades para poder exigir a sus miembros que
se sometieran a las auditorías contables que estimase necesarias, pudiendo
estas extenderse a filiales o matrices no bancarias.
Asimismo, se estableció un mecanismo de conminación por el Banco
de España a los administradores de un banco en dificultades, si se daban
determinadas condiciones que indicasen peligro para su solvencia y normal
funcionamiento. Esta conminación llevaba consigo, para la entidad
bancaria, la obligación de reponer su patrimonio mediante las necesarias
aportaciones de capital, y su incumplimiento acarreaba su exclusión del
Fondo. Con objeto de facilitar estas operaciones se modificó la legislación
vigente, en el sentido de reducir las exigencias de quórum de asistencia
a Juntas Generales de Accionistas en las que fueran a tomarse acuerdos
de modificación del capital social. Igualmente, se facultó al Fondo para
asegurar tales ampliaciones, suscribiendo las acciones que no fuesen
tomadas por los accionistas en virtud de su derecho preferente.
Por último, se fijaba el procedimiento que se había de seguir para
enajenar las participaciones accionarias en bancos que el Fondo hubiera
suscrito como consecuencia del aseguramiento de ampliaciones de capi-
LOS SISTEMAS DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS COMO PROMOTORES DE LA ESTABILIDAD FINANCIERA
185
tal. En el plazo máximo de un año, se ofrecerían en venta, en condiciones
suficientes de publicidad y concurrencia, a entidades con capacidad
y solvencia para ello, decidiendo a favor de la oferta más ventajosa. En
las condiciones de esta, el Estado podría ejercer el derecho de adquisición
preferente.
Dos años después, el Real Decreto-Ley 18/1982, de 24 de septiembre,
estableció también las funciones del Fondo con relación a los
bancos declarados en suspensión de pagos, en los que puede designar
interventores. Asimismo, cuando un banco se declare formalmente en
quiebra, el Fondo asumirá las funciones de Comisario, Depositario y Síndico
de la misma.
4.3.2. Otros fondos
El Fondo de Garantía de Depósitos en Cajas de Ahorros presenta la
curiosa particularidad de que fue creado dos veces, la primera mediante
el Decreto 3047/1977, de 11 de noviembre, y la segunda por el Real Decreto
2862/1980,