Las devoluciones, el verdadero ¨Talón de Aquiles¨ del IVA

A continuación comparto un estudio sobre el sistema del IVA hecho por el economista nicaragûense Adolfo Acevedo. Ahì encontraremos diversas inconveniencias en la gestiòn de este règimen indirecto.

Un rasgo esencial del IVA es la existencia de un mecanismo de devoluciones, para preservarlo como un impuesto al consumo y  evitar distorsiones en la asignación de recursos. Sin embargo, aparecen en la práctica obstáculos formidables, entre  otros la necesidad de pagar devoluciones, las cuales, si el diseño técnico del impuesto extiende demasiado el alcance de los actos  sujetos a  devolución pueden llegar a adquirir montos inadministrables. 
Esto crea severos problemas para el flujo de  recaudación tributaria, mientras que los retrasos en la entrega devoluciones  para proteger el flujo de  recaudación originan costos  financieros para las empresas que solicitan las mismas, dando  origen a fuertes presiones y reclamos de su parte. Estos problemas  suelen adquirir tal envergadura que algunos afirman que las  devoluciones han pasado a  ser  el ¨talón de Aquiles¨ de todo el  sistema del IVA. 
 
Los problemas que surgen en relación a los intentos de acelerar  las devoluciones del IVA son los siguientes:
  • Lograr estas devoluciones conlleva costos de transacción elevados (pago de gestores y muy frecuentemente de consultores).
  • Por ello pueden ser fuente de  prácticas corruptas, tal como lo  reconoce el propio FMI al mencionar que en muchos países en desarrollo es práctica común pedir el 5 % o  más para otorgar  devoluciones (FMI, 2000 Departamento de Asuntos Fiscales, Recent Experience with the Value-Added Tax. An Overview). 
  • Las autoridades fiscales se ven tentadas frecuentemente a usar las devoluciones como una variable de ajuste de las necesidades de la Tesorería, a veces en consonancia con la necesidad de cumplir metas trimestrales de programas con el FMI.
Compare usted mismo con lo ocurrido en el caso de Nicaragua.
 
En el caso de las  devoluciones del IVA, el  diseño técnico del  sistema tributario puede implicar elevados costos fiscales y crear  extensas oportunidades de fraude, elusión y/o evasión a través de una planificación fiscal agresiva por parte de empresas relacionadas  o de la simple colusión entre funcionarios y empresarios. Peor aun si  las empresas pertenecen al mismo grupo de poder que los  funcionarios.  
En Nicaragua, co-existen diversos  regímenes cuando el IVA pagado puede ser devuelto, lo cual crea, además de un enorme  costo fiscal, una  enorme sobrecarga sobre la  administración tributaria ante la dificultad de controlar las devoluciones y  evitar el fraude en gran escala.
 ¨El IVA es particularmente susceptible al fraude, en tanto la factura de los proveedores o un certificado de exportación son  en verdad un cheque contra el gobierno e, inherentemente, un objetivo tentador para quienes desean estafar al fisco¨ (Bird,
1993):
 
1. Bajo el régimen de tasa cero para las exportaciones y el Regimen de Zonas Francas
 
Como se sabe, las devoluciones del IVA se producen cuando un  exportador, sujeto al  régimen de tasa cero del IVA, paga el IVA  por los insumos que adquiere, los cuales quedan sujetos a devolución posterior.
El IVA aplica, en este caso, el principio jurisdiccional de destino que permite la exportación de bienes y servicios sin impuestos, es decir gravados a tasa cero, mediante la devolución del impuesto incluido en las compras de insumos afectados a la producción de los mismos. 
En este caso, surge un problema de gran envergadura, en presencia de  regímenes que no solo aplican la tasa cero a los exportadores,  sino  también a quienes suministran insumos a los exportadores, porque entonces existen encadenamientos enteros   que quedan  fuera del IVA (se abren unos ¨agujeros¨ verdaderamente enormes en la base gravable del impuesto), rompiendo la generalidad del  tributo, y las devoluciones pueden adquirir montos inmanejables. Además, se generan enormes oportunidades para la  discrecionalidad, la  simulación de transacciones y el fraude, las operaciones de  manipulación de precios y la  corrupción, como ha  quedado demostrado.
 
¨Artículo 42 Decreto 50 - 2005 Reglamento de la Ley de Zonas  Francas .- Exportación desde Territorio Aduanero  Nacional. 
Para fines de este Reglamento, se considerará como exportación, toda internación de materias y mercancías y/o  servicios del territorio aduanero nacional a las zonas francas¨.
 
En el caso de las zonas francas,  se considera como exportación toda venta de materias, y mercancías que sean internados desde el  territorio aduanero nacional a la zona franca, y por tanto, también las empresas que venden bienes y servicios a las zonas francas  están sujetas a tasa cero. 
 
Esto significa que no solo se debe devolver a las empresas de zonas francas el IVA pagado a las empresas domesticas a las cuales les  compran insumos y bienes intermedios, sino que  también a estas empresas que venden insumos, servicios o bienes intermedios, al ser  consideradas exportadoras, se les debe devolver  también el IVA pagado por los bienes intermedios adquiridos para producir los que  venden a las empresas de zonas francas.
Sabaini  (2002) anotaba que:
¨Un aspecto especialmente  crítico es el debilitamiento que se produce en el IGV (ahora IVA) a través del otorgamiento de la tasa cero para las ventas de bienes a las zonas francas, ya que la misma no solo causa una perdida fiscal definitiva sino que también implica abrir una brecha de evasión de difícil control al tener que hacer frente a la necesidad de administrar la devolución de impuestos correspondientes a un número no conocido  de contribuyentes que venden a las empresas ubicadas en las zonas francas¨.
 
2. Bajo el  Régimen de  Admisión Temporal para el perfeccionamiento activo de las Exportaciones 
 
Paralelamente al régimen de zonas francas, existe otro régimen que otorga beneficios tributarios para fomentar las exportaciones, el denominado régimen de admisión temporal para el perfeccionamiento activo.  El régimen de Admisión Temporal para Perfeccionamiento Activo es el sistema tributario que permite tanto el ingreso de mercancías en el territorio aduanero nacional como la compra local de las mismas sin el pago de toda clase de derechos e impuestos. Bajo este régimen, las ventas de personas naturales o jurídicas que vendan o tiene previsto vender a exportadores directos, materias primas, insumos, envases, empaques o productos terminados que se incorporen a bienes destinados a la exportación se consideran exportaciones indirectas, y puede solicitar los beneficios del mismo. Al ser considerados exportadora indirectos, pueden ya sea ser exonerados del IVA o solicitar devoluciones del IVA pagado por los bienes y servicios adquiridos.
 
El hecho de que las ventas realizadas por proveedores locales a una zona franca o las ventas de empresas domesticas adscritas al  régimen de perfeccionamiento activo reciba el tratamiento de exportaciones indirectas y, por tanto, generen derecho a la  devolución del IVA incluido en las compras de insumos afectados a estas ventas, puede tener un costo fiscal extremadamente elevado. 
En Uruguay, por ejemplo, la devolución promedio anual de IVA por este concepto en el período 1999–2003, fue de aproximadamente la  mitad de la devolución recibida por los exportadores tradicionales. Es muy probable que se además haya verificado una triangulación  para reducir los precios de exportación, sub-facturando desde el país a zona franca y permitiendo que parte de la renta quedase en  ella, donde está exenta.
 
Debe remarcarse el hecho de que este tipo de regímenes generan oportunidades de evasión y/o elusión a través de operaciones entre  partes relacionadas. Manipulando los precios de transacciones entre empresas relacionadas (precios de transferencia internos) se  puede incrementar artificialmente el precio de los bienes y servicios intermedios adquiridos, e inflar el monto de  las devoluciones. 
Asimismo, las posibilidades de fraude se incrementan ante la dificultad de controlar las solicitudes de devolución de  impuesto  adicionales que surgen de estos regímenes, así como la tentación de efectuar cobros para ¨acelerar¨ el pago de devoluciones. 
 
3. Las devoluciones del IVA pagado a Sujetos exonerados
 
Las compras y contrataciones públicas financiadas con cooperación externa, están exoneradas del IVA.  Pero no solo eso, sino que,  además, las empresas que venden al Estado o reciben contratos para obras  públicas, financiadas con cooperación externa, pueden solicitar  devolución del IVA pagado por las compras intermedias que realizaron. Es decir, no solo las compras y contrataciones públicas financiadas con recursos externos per se  están exoneradas del IVA, sino que también las compras intermedias de las empresas que venden o reciben contratos financiados con estos recursos tienen derecho a devolución del IVA por las compras intermedias que hicieron.
¨Arto 49 LEF:  También tendrán derecho a la compensación o devolución del saldo a favor, los responsables recaudadores que enajenen bienes o presten servicios a personas exoneradas de este impuesto, mediante los procedimientos que se determinen en el Reglamento de la presente Ley¨.
 
A continuación hacemos una estimación del costo fiscal que tendrían las devoluciones del IVA por las compras intermedias efectuadas por los proveedores y contratistas del Estado, para el caso de las compras y contrataciones financiadas con cooperación externa, asumiendo que el 70% del valor de dichas compras y contrataciones corresponde a compras intermedias. 
 
Según esto, desde 2004 el costo promedio de estas devoluciones, ascendería a un monto promedio anual de C$ 1,139.9 millones,  equivalente a unos US$ 62 Millones, y equivalente al 38% del IVA interno recaudado..
Por supuesto, si las empresas proveedoras y contratistas ¨inflan¨ artificialmente el valor de las compras intermedias, el monto de las  devoluciones también se inflaría.
 

 

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